Se actualizó el 25/07/2026 por José Martín García
La libre circulación permite a los ciudadanos de la Unión Europea desplazarse y residir en otros Estados miembros. No obstante, este derecho no es absoluto ni significa que cualquier persona pueda permanecer indefinidamente en otro país sin cumplir requisito alguno.
En España, su regulación se encuentra principalmente en el artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Directiva 2004/38/CE y el Real Decreto 240/2007, aplicable también, con sus particularidades, a los nacionales de los Estados del Espacio Económico Europeo y de Suiza.
Cuando se produce una denegación de entrada, una orden de expulsión, la negativa a reconocer una residencia o un problema con la tarjeta de familiar de ciudadano de la Unión, es necesario examinar tanto la normativa española como el Derecho de la Unión Europea.
Entrada y estancia durante los primeros tres meses
El ciudadano de la Unión puede entrar en España con su documento nacional de identidad o pasaporte válido. Durante una estancia inferior a tres meses no se le puede exigir que acredite trabajo, recursos económicos o seguro médico como condición general para permanecer en el país.
Los familiares que también sean ciudadanos de la Unión se benefician del mismo régimen. Los familiares procedentes de terceros países deberán presentar un pasaporte válido y, cuando resulte exigible, el correspondiente visado, salvo que posean una tarjeta de residencia válida como familiar de ciudadano de la Unión.
La falta de un documento o visado no debe determinar automáticamente la denegación de entrada. Antes de adoptar esa decisión, las autoridades deben ofrecer a la persona una oportunidad razonable para obtener la documentación necesaria o acreditar por otros medios que está comprendida en el régimen de libre circulación.
Residencia en España durante más de tres meses
Cuando la estancia va a superar los tres meses, el ciudadano de la Unión debe encontrarse en alguna de las situaciones legalmente previstas:
- Trabajar por cuenta ajena en España.
- Ejercer una actividad por cuenta propia.
- Disponer de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social y contar con un seguro de enfermedad.
- Cursar estudios en un centro reconocido, disponer de seguro médico y declarar que se cuenta con recursos suficientes.
- Ser familiar de un ciudadano de la Unión que cumpla alguna de esas condiciones.
El ciudadano deberá solicitar su inscripción en el Registro Central de Extranjeros. El certificado que se expide acredita el registro, pero el derecho de residencia deriva del cumplimiento efectivo de los requisitos legales, no solamente de la posesión del documento.
Una denegación no puede basarse únicamente en una cifra económica aplicada de forma automática. Deben valorarse las circunstancias personales, familiares y económicas del solicitante.
Familiares de ciudadanos de la Unión
El régimen comunitario puede extenderse, entre otros, al cónyuge, a la pareja registrada, a determinados descendientes y ascendientes y, bajo ciertas condiciones, a otros familiares que se encuentren a cargo, formen parte del hogar o precisen cuidados personales por motivos graves de salud.
Cuando el familiar no posee la nacionalidad de un Estado miembro debe solicitar la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión si va a permanecer en España durante más de tres meses.
La existencia del vínculo familiar no siempre es suficiente. La Administración puede comprobar que el ciudadano de la Unión del que deriva el derecho reside realmente en España y cumple las condiciones exigidas por el Real Decreto 240/2007.
Las separaciones, divorcios, fallecimientos o salidas de España del ciudadano de la Unión no producen necesariamente la pérdida automática de la residencia del familiar. La conservación del derecho dependerá de las circunstancias del caso, de la duración del matrimonio o residencia y, especialmente, de la existencia de hijos, custodia, derecho de visitas o situaciones de violencia.
Residencia permanente
Como regla general, el ciudadano de la Unión y sus familiares adquieren el derecho de residencia permanente después de haber residido legalmente en España durante cinco años continuados.
La continuidad no se rompe por determinadas ausencias temporales. También existen supuestos excepcionales en los que puede accederse antes a la residencia permanente, especialmente en relación con trabajadores que cesan su actividad por jubilación, incapacidad u otras circunstancias legalmente previstas.
La residencia permanente proporciona una situación más estable: deja de estar condicionada a mantener un trabajo, acreditar recursos suficientes o disponer de seguro médico. Sin embargo, puede perderse por una ausencia de España superior a dos años consecutivos.
¿Puede expulsarse de España a un ciudadano de la Unión?
Sí, pero únicamente en supuestos tasados y con garantías reforzadas. Las medidas que limitan la entrada o residencia deben fundarse en razones de orden público, seguridad pública o salud pública.
La existencia de antecedentes penales no justifica por sí sola una expulsión. La Administración debe acreditar que la conducta personal representa una amenaza real, actual y suficientemente grave para un interés fundamental de la sociedad.
Antes de acordar la expulsión deben valorarse, entre otras circunstancias:
- El tiempo de residencia en España.
- La edad y el estado de salud.
- La situación familiar y económica.
- La integración social y cultural.
- Los vínculos con España y con el país de origen.
- La entidad, actualidad y evolución de la conducta imputada.
La protección aumenta respecto de quienes tienen residencia permanente y es todavía más intensa cuando la persona ha residido durante los diez años anteriores o es menor de edad.
Expulsión y procedimiento penal
Una condena penal y una expulsión administrativa son decisiones diferentes. La condena no determina automáticamente la expulsión de un ciudadano de la Unión.
También debe distinguirse la expulsión administrativa del artículo 15 del Real Decreto 240/2007 de la sustitución de una pena de prisión por expulsión prevista en el artículo 89 del Código Penal. El régimen aplicable, los requisitos y las posibilidades de oposición son distintos.
Cuando existe un procedimiento penal abierto, conviene coordinar desde el principio la defensa penal y la situación administrativa del investigado o condenado. Una declaración, una conformidad o el contenido de una sentencia pueden tener consecuencias posteriores en materia de residencia.
¿Qué ocurre con los ciudadanos británicos después del Brexit?
Desde la retirada del Reino Unido, sus nacionales ya no se benefician con carácter general de la libre circulación por su sola nacionalidad británica.
No obstante, quienes ejercieron su derecho de residencia antes de finalizar el período transitorio pueden estar protegidos por el Acuerdo de Retirada, siempre que se encuentren dentro de su ámbito de aplicación. Los ciudadanos británicos que se trasladaron posteriormente quedan sometidos, con carácter general, a la normativa española de extranjería.
Por tanto, no debe confundirse la tarjeta expedida al beneficiario del Acuerdo de Retirada con la tarjeta de familiar de ciudadano de la Unión ni con una autorización ordinaria de residencia.
Recursos frente a una denegación o expulsión
La resolución debe notificarse por escrito, estar motivada e indicar los recursos disponibles y sus plazos. Dependiendo del acto y del órgano que lo dicte, puede proceder un recurso administrativo o directamente un recurso contencioso-administrativo.
Cuando existe riesgo de salida obligatoria o expulsión inmediata puede ser necesario solicitar una medida cautelar o cautelarísima para suspender la ejecución mientras el tribunal examina el asunto.
La rapidez es importante. El plazo comienza con la notificación y no resulta aconsejable esperar a que se inicie materialmente la ejecución de la medida.
Asesoramiento jurídico
En Abogado Martín estudiamos procedimientos relacionados con expulsiones, antecedentes penales, residencia de familiares y consecuencias administrativas de una causa penal.
Cada caso debe examinarse individualmente. La nacionalidad, el momento de entrada en España, la duración de la residencia, la situación familiar y el contenido de los antecedentes pueden modificar completamente la estrategia.
