Legislaci贸n B谩sica

CONCEPTO DE LEGISLACI脫N B脕SICA PENAL

Con la expresi贸n legislaci贸n b谩sica penal se hace referencia a los distintos supuestos que nuestra Constituci贸n emplea para referirse a las normas estatales que contienen la normativa b谩sica que corresponde establecer al Estado de acuerdo con el art铆culo 149.1 de nuestra norma suprema.

Seg煤n se desprende del art铆culo citado las materias en las que corresponde al Estado esta funci贸n son las siguientes:

LEGISLACI脫N B脕SICA PENAL:

  • Legislaci贸n penal espa帽ola, C贸digo Penal, Ley de Enjuiciamiento Criminal
  • Jurisprudencia del Consejo General del Poder Judicial
  • Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
  • Jurisprudencia de la Uni贸n Europea

legislaci贸n b谩sica penal

Legislaci贸n B谩sica no penal:

1.Bases de las obligaciones contractuales (art铆culo 149.1.8)
2.Bases de la ordenaci贸n del cr茅dito, banca y seguros (art铆culo 149.1.11),
3.Bases y coordinaci贸n de la planificaci贸n general de la actividad econ贸mica (art铆culo 149.1.13),
4.Bases y coordinaci贸n general de la sanidad (art铆culo 149.1.16),
5.Legislaci贸n b谩sica de la Seguridad Social (art铆culo 149.1.17),
6.Bases del r茅gimen jur铆dico de las administraciones p煤blicas y del procedimiento administrativo com煤n.
7.Legislaci贸n b谩sica sobre contratos y concesiones administrativas y bases del r茅gimen estatutario de los funcionarios p煤blicos (todos ellos del art铆culo 149-1.18),
8.Legislaci贸n b谩sica sobre protecci贸n del medio ambiente y sobre montes, aprovechamientos forestales y v铆as pecuarias (art铆culo 149.1.23),
9.Bases del r茅gimen minero y energ茅tico (art铆culo 149.1.25),
10.Normas b谩sicas del r茅gimen de prensa, radio y televisi贸n y de todos los medios de comunicaci贸n social (art铆culo 149.1.27)
11.Las normas b谩sicas para el desarrollo del art铆culo 27 de la Constituci贸n Espa帽ola, relativo al derecho a la educaci贸n (art铆culo 149.1.30).

De tales atribuciones competenciales en favor del Estado se deduce un reparto de la potestad normativa basado en el binomio bases estatales (o legislaci贸n b谩sica o normativa b谩sica, puesto que los tres han sido considerados equivalentes por el Tribunal Constitucional) desarrollo auton贸mico.

Esta t茅cnica, que no debe confundirse con la delegaci贸n legislativa, tanto penal como no penal聽a la que se refiere el art铆culo 82 de la Constituci贸n, constituye una de los rasgos m谩s peculiares y distintivos de los criterios informadores del reparto de competencias en nuestro Estado auton贸mico a la vez que fuente del mayor n煤mero de controversias entre el Estado y las Comunidades Aut贸nomas.

legislaci贸n penal

De esta forma, la definici贸n de lo b谩sico llevada a cabo por los 贸rganos estatales est谩 sometida al control del Tribunal Constitucional, 贸rgano al que corresponde la decisi贸n 煤ltima de lo que deba entenderse por b谩sico en cada materia en funci贸n de los l铆mites derivados de la distribuci贸n constitucional y estatutaria de competencias.

As铆, es precisamente la labor llevada a cabo por el Tribunal Constitucional de la que pueden extraerse una serie de criterios respecto a la legislaci贸n b谩sica.

ALCANCE聽 Y FINES DE LAS BASES LEGISLATIVAS

De acuerdo con la doctrina de nuestro alto tribunal las bases han de ser, en cuanto a su contenido, un com煤n denominador normativo para el conjunto del Estado expresando, por un lado, los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, como expresi贸n de la unidad del mismo, atendiendo como tales a aspectos m谩s estructurales que coyunturales a la par que venir dotadas de una cierta estabilidad, sin que pueda descender a regulaciones de detalle.

El Tribunal Constitucional ha declarado que:

El 谩mbito de lo b谩sico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un m铆nimo com煤n normativo en el sector material de que se trate con ello, una orientaci贸n unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material” (Sentencia del Tribunal Constitucional 223/2000, de 21 de septiembre, Fundamento Jur铆dico 6, con cita de las Sentencias 1/1982, de 28 de enero, 48/1988, de 2 de marzo, 147/1991, de 4 de julio y 197/1996, de 28 de noviembre).

Desde otra 贸ptica, constituyen el l铆mite dentro del cual deben moverse los 贸rganos de las Comunidades Aut贸nomas en el ejercicio de sus competencias por lo que, por esa misma raz贸n, las bases no pueden agotar el entero espacio normativo del 谩mbito regulado, debiendo permitir la introducci贸n de las peculiaridades que cada Comunidad Aut贸noma estime oportunas, dentro de su 谩mbito de competencias estatutariamente asumido.

En suma, no resulta posible que las bases estatales vac铆en de contenido las competencias auton贸micas en una determinada materia imponiendo un r茅gimen uniforme que no permita, a partir de lo considerado por el Estado como b谩sico, la instrumentaci贸n de opciones diversas.

En sentido contrario, tampoco las Comunidades Aut贸nomas, al dictar sus disposiciones de desarrollo de la normativa b谩sica estatal pueden invadir el 谩mbito previamente reservado al Estado por 茅sta.

LA FORMA DE LA聽LEGISLACI脫N B脕SICA NO PENAL

En relaci贸n con el rango normativo de las bases la doctrina constitucional, tras perfilar en su jurisprudencia un inicial concepto material de bases, en el sentido de que lo esencial de las bases es su contenido y no el instrumento a trav茅s del cual se manifiestan, ha terminado por afirmar, a partir de la Sentencia de Tribunal Constitucional 69/1988 y de modo complementario a su definici贸n material, una concepci贸n formal de la normativa b谩sica.

Dicha concepci贸n formal est谩 articulada en torno al principio de reserva de ley, vinculando esa exigencia de ley formal aprobada en Cortes expresando qu茅 contenidos normativos tienen esa condici贸n b谩sica as铆 como el t铆tulo o t铆tulos competenciales que le habilitan para dictarlos o, en su defecto, estando dotada de un estructura que permita inferir tal condici贸n con la necesidad de asegurar as铆 que la norma b谩sica cumpla con la exigible certidumbre y estabilidad consustancial a la propia funci贸n de las bases.

Es precisamente esta necesidad de certeza y estabilidad, impl铆citas a la noci贸n de bases, la que impide que el Estado pueda oponer a las Comunidades Aut贸nomas cualquier clase de precepto, legal o reglamentario, al margen de cual sea su rango y estructura.

De este modo se evita la indeterminaci贸n formal de las normas b谩sicas, contraria al principio de seguridad jur铆dica, principio especialmente relevante en un 谩mbito en el que est谩 en juego la delimitaci贸n precisa de las competencias estatales y auton贸micas tal como declara el fundamento jur铆dico 6 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 24/2002:

Su efectividad se traduce en una preferencia por la Ley como el instrumento normativo id贸neo para su establecimiento pues s贸lo a su trav茅s se alcanzar谩, con las garant铆as inherentes al procedimiento legislativo, una determinaci贸n cierta y estable de los 谩mbitos respectivos de ordenaci贸n de las materias en las que con- curran y se articulen las competencias b谩sicas estatales y las auton贸micas de desarrollo legislativo”.

La anterior afirmaci贸n de principio ya se帽alada en otras Sentencias del Tribunal Constitucional como las 213/1994, de 14 de julio, Fundamento Jur铆dico 10; 197/1996, de 28 de noviembre, Fundamento Jur铆dico 5.b); 118/1998, Fundamento Jur铆dico 16; y 242/1999, Fundamento Jur铆dico 8 se ve luego matizada con la admisi贸n, siquiera excepcional, de que el reglamento pueda definir las bases estatales, con lo que m谩s que de principio de reserva de ley formal deber铆a hablarse de la preferencia de la ley formal para el establecimiento de las bases, preferencia que supone o deber铆a suponer acentuar la reserva de ley y reducir al m铆nimo imprescindible la intervenci贸n del reglamento en la materia.

ley penal

En estos casos, que han de ser entendidos como excepciones a esa regla general, la intervenci贸n del reglamento en la delimitaci贸n de lo b谩sico se justifica por tratarse de un complemento necesario e indispensable reclamado por la propia norma legal para completar la regulaci贸n de la disciplina b谩sica por ella definida as铆 como tambi茅n por su car谩cter marcadamente t茅cnico, justificativo de su tratamiento por normas reglamentarias o bien por la naturaleza cambiante o coyuntural de la materia.

De esta forma, conforme a la doctrina constitucional, las bases deber谩n cumplir con dos elementos formales para poder recibir tal consideraci贸n y operar v谩lidamente como punto de partida del desarrollo normativo auton贸mico.

  1. En primer lugar, ser establecidas, como regla general, a trav茅s de una norma con rango de ley
  2. En segundo lugar que la misma, o bien declare expresamente su alcance b谩sico o, en su defecto, tenga una estructura que permita inferir que se trata de una norma de tal car谩cter.

Esta exigencia de ley conoce, sin embargo, excepciones que permiten la llamada al reglamento para establecer la normativa b谩sica, si bien la intervenci贸n del reglamento en la determinaci贸n de lo b谩sico, por su propia naturaleza de dispensa excepcional de suficiencia de rango normativo, ha de ser valorada en cada caso por el Tribunal Constitucional, conforme a los criterios que ya se han expuesto.

RELACI脫N ENTRE LA LEGISLACI脫N B脕SICA ESTATAL Y LA AUTON脫MICA DE DESARROLLO

En cuanto al problema de las relaciones que se establecen entre la normativa b谩sica estatal y la auton贸mica que desarrolla aquella, la mayor parte de la doctrina entiende que tales relaciones han de examinarse desde la 贸ptica del principio de competencia, lo que significa que cada una de ellas ha de moverse en un marco preestablecido por el orden constitucional de distribuci贸n de competencias.

Por tanto, cuando una de ellas exceda o sobrepase dicho marco incurre en inconstitucionalidad o invalidez, al regular una materia para la que no se encuentra constitucionalmente habilitada.

Ahora bien, a煤n siendo cierto lo anterior resulta indiscutible que la competencia para determinar las bases en las materias en que, de acuerdo con la Constituci贸n, es posible realizar esta tarea, corresponde al Estado.

Aunque se trata de una competencia atribuida directamente al Estado por la Constituci贸n su concreci贸n en cada caso queda diferida a un momento posterior constituido por el ejercicio concreto de la competencia estatal para delimitar lo b谩sico.

La atribuci贸n al Estado, por el art铆culo 149.1 de la Constituci贸n, de esta funci贸n de delimitaci贸n de lo b谩sico tiene un doble fundamento, vinculado con las funciones que las bases cumplen en nuestro ordenamiento jur铆dico.

La primera, que ya se ha se帽alado, es la de establecer un m铆nimo com煤n normativo en todo el territorio nacional a partir del cual puedan desarrollar las Comunidades Aut贸nomas sus propias aunque pueda haber con la posibilidad de permitir una cierta variaci贸n, en funci贸n de la regulaci贸n adoptada por el Estado en cada momento, de ese marco normativo com煤n constituido por las bases estatales.

Lo anterior contribuye a explicar que, en determinadas circunstancias, la legislaci贸n b谩sica estatal pueda ser considerada como canon o medida de la constitucionalidad de la normativa auton贸mica adoptada en desarrollo de la base estatal.

Ello ocurrir谩 en los casos en los que lo cuestionado sea si los preceptos auton贸micos pueden ser entendidos como un desarrollo de las bases estatales compatible con ellas o, por el contrario, ha de considerarse que los mismos no han respetado tal normativa b谩sica estatal resultando, por ello, vulneradores del orden constitucional de distribuci贸n de competencias.

Esa eventual apreciaci贸n de la infracci贸n de la normativa b谩sica determinar铆a que nos encontrar铆amos ante un supuesto de lo que el Tribunal Constitucional ha denominado (Sentencia del Tribunal Constitucional 166/2002, de 18 de septiembre, Fundamento Jur铆dico 3) inconstitucionalidad de car谩cter mediato o indirecto, dado que la normativa auton贸mica ser谩 contraria al orden de distribuci贸n de competencias precisamente por infringir la normativa estatal b谩sica.

Ahora bien, para que dicha vulneraci贸n exista ser谩 necesario que, como declar贸 la Sentencia del Tribunal Constitucional 151/1992, de 19 de octubre (Fundamento Jur铆dico 1), concurran dos circunstancias: que la norma estatal infringida por la Ley auton贸mica sea, en sentido material y formal, una norma b谩sica y, por tanto, dictada leg铆timamente al amparo del correspondiente t铆tulo competencial que la Constituci贸n haya reservado al Estado, as铆 como, en segundo lugar, que la contradicci贸n entre ambas normas, estatal y auton贸mica, sea efectiva e insalvable por v铆a interpretativa.

Asimismo, es preciso tener en cuenta la incidencia de la legislaci贸n b谩sica sobrevenida incompatible con la normativa auton贸mica que en el momento de ser dictada resultaba conforme con las normas b谩sicas vigentes.

En relaci贸n con este problema el Tribunal Constitucional viene considerando que la legislaci贸n b谩sica estatal sobrevenida provoca la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la preexistente normativa de desarrollo auton贸mica, si bien ese efecto 煤nicamente se produce a partir de la fecha de entrada en vigor de la legislaci贸n b谩sica estatal (al respecto, Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero).

LEGISLACI脫N B脕SICA ESTATAL Y REFORMAS ESTATUTARIAS

En suma, la cuesti贸n esencial en torno a lo b谩sico es su alcance y contenido concretos, a partir del cual se produce el desarrollo normativo auton贸mico, lo que explica su car谩cter esencial para nuestro sistema de distribuci贸n competencial as铆 como tambi茅n el que su articulaci贸n haya sido criticada, al menos desde la perspectiva de algunas Comunidades Aut贸nomas.

Ambos factores resultan determinantes de la atenci贸n que esta cuesti贸n ha merecido tanto en los distintos procesos de reformas estatutarias en curso as铆 como en las recientemente aprobadas.

En tal sentido, podemos apreciar, en las reformas estatutarias ya aprobadas, dos formas distintas de aproximarse a esta cuesti贸n de la delimitaci贸n de lo b谩sico.

La primera vendr铆a constituida por las reformas de los Estatutos de Autonom铆a de la Comunidad Valenciana, de las Islas Baleares y de la Comunidad Aut贸noma de Castilla y Le贸n, aprobadas, respectivamente, por las Leyes Org谩nicas 1/2006, de 28 de abril; 1/2007, de 28 de febrero y 14/2007, de 30 de noviembre.

En este sentido, los tres Estatutos citados (art铆culos 50, 31 y 71) responden a la concepci贸n ya acu帽ada tradicionalmente en los Estatutos de Autonom铆a, de tal suerte contin煤an refiri茅ndose a las competencias que se asumen como compartidas haciendo referencia a que tal asunci贸n se produce

En el marco de la legislaci贸n b谩sica del Estado” correspondiendo a la Comunidad Aut贸noma, en el dicho marco, las facultades de desarrollo legislativo y ejecuci贸n.

Una aproximaci贸n a esta cuesti贸n desde una 贸ptica ligeramente diferente es la contenida en las reformas de los Estatutos de Autonom铆a de Catalu帽a, Andaluc铆a y Arag贸n.

En este sentido, el art铆culo 111 del Estatuto catal谩n se refiere a las competencias compartidas en los t茅rminos siguientes:

En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalidad la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funci贸n ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o m铆nimo com煤n normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constituci贸n y el presente Estatuto.

En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer pol铆ticas propias.

El Parlamento debe desarrollar y concretar a trav茅s de una ley aquellas previsiones b谩sicas”.

Por su parte, el art铆culo 42.2.2 del Estatuto andaluz dispone, sobre la misma cuesti贸n, lo siguiente:

Competencias compartidas, que comprenden la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funci贸n ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constituci贸n.

En el ejercicio de estas competencias, la Comunidad Aut贸noma puede establecer pol铆ticas propias”.

Con alguna modificaci贸n con respecto a esta 煤ltima formulaci贸n, el art铆culo 75 del Estatuto de Autonom铆a de Arag贸n establece el siguiente concepto de competencia compartida:

En el 谩mbito de las competencias compartidas, la Comunidad Aut贸noma de Arag贸n ejercer谩 el desarrollo legislativo y la ejecuci贸n de la legislaci贸n b谩sica que establezca el Estado en normas con rango de ley, excepto en los casos que se determinen de acuerdo con la Constituci贸n, desarrollando pol铆ticas propias”.

En estas 煤ltimas formulaciones, si bien mucho m谩s claramente en el caso del Estatuto catal谩n, puede apreciarse un intento por delimitar el 谩mbito en el que deben moverse las normas b谩sicas a trav茅s de la utilizaci贸n de dos mecanismos.

  • El primero, planteado por el art铆culo 111 del Estatuto de Autonom铆a de Catalu帽a, es el intento normativo de promover la reducci贸n del alcance de lo b谩sico mediante la exigencia de que las bases estatales constituyan 煤nicamente principios o m铆nimo com煤n normativo que han de ser concretados posteriormente por la Generalitat mediante una norma legislativa.
  • El segundo, com煤n a los tres Estatutos de Autonom铆a, es la exigencia de que las bases estatales sean fijadas mediante normas con rango de ley, si bien tal exigencia no aparece formulada con un car谩cter absoluto, dada la existencia de una excepci贸n en forma de cl谩usula, cuya interpretaci贸n y aplicaci贸n queda todav铆a por aclarar, de remisi贸n a lo dispuesto en la Constituci贸n (caso andaluz o aragon茅s) o a lo dispuesto no solo en la Constituci贸n sino tambi茅n en el Estatuto (caso catal谩n).

DUDAS SOBRE LA LEGISLACI脫N

Al respecto, la duda que plantean estas formulaciones, y que deber谩 ser resuelta por el Tribunal Constitucional, es la de si, por un lado, resulta admisible que el Estatuto de Autonom铆a pueda ser una norma que determine, siquiera con ese car谩cter de generalidad, el alcance de lo b谩sico y si, con ello, no se estar铆a privando al Estado de una competencia, la de determinar lo b谩sico, que la Constituci贸n confiere al legislador ordinario, dado que constituye la regulaci贸n nuclear de una cuesti贸n sobre la que comparten competencias el Estado y las Comunidades Aut贸nomas.

Relacionada con esta cuesti贸n se encuentra indudablemente la de si el alcance de la norma b谩sica puede ser distinto en funci贸n de las distintas previsiones estatutarias.

ESQUEMA DE LA LEGISLACI脫N B脕SICA

En el esquema derivado del art铆culo 149.1 de la Constituci贸n, a la Comunidad Aut贸noma le corresponde actuar de acuerdo con la delimitaci贸n de lo b谩sico que haga el Estado, precisamente desarroll谩ndolo, si bien esa delimitaci贸n estatal ha de ser lo suficientemente gen茅rica, de modo que permita un desarrollo espec铆fico por parte de la Comunidad Aut贸noma.

Igualmente necesario resulta el pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto al alcance de la exigencia de que las bases se establezcan en normas de rango legal, dada su doctrina acerca de las mismas, la cual, aun se帽alando la conveniencia de que las bases se establezcan en una norma legal aprobada con tal car谩cter b谩sico, permite que las mismas puedan ser fijadas por disposici贸n de rango inferior a la Ley, admitiendo diversas posibilidades en el juego bases estatales desarrollo auton贸mico.

A todo ello podr铆a a帽adirse que el objetivo de concretar el 谩mbito competencial auton贸mico puede provocar dificultades para una declaraci贸n formal de lo b谩sico aplicable con el mismo alcance en todo el territorio, a la vista de las distintas formulaciones del concepto de competencia compartida.

Pedro Ib谩帽ez

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