Legislación Básica

CONCEPTO DE LEGISLACIÓN BÁSICA PENAL

Con la expresión legislación básica penal se hace referencia a los distintos supuestos que nuestra Constitución emplea para referirse a las normas estatales que contienen la normativa básica que corresponde establecer al Estado de acuerdo con el artículo 149.1 de nuestra norma suprema.

Según se desprende del artículo citado las materias en las que corresponde al Estado esta función son las siguientes:

LEGISLACIÓN BÁSICA PENAL:

  • Legislación penal española, Código Penal, Ley de Enjuiciamiento Criminal
  • Jurisprudencia del Consejo General del Poder Judicial
  • Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
  • Jurisprudencia de la Unión Europea

legislación básica penal

Legislación Básica no penal:

1.Bases de las obligaciones contractuales (artículo 149.1.8)
2.Bases de la ordenación del crédito, banca y seguros (artículo 149.1.11),
3.Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13),
4.Bases y coordinación general de la sanidad (artículo 149.1.16),
5.Legislación básica de la Seguridad Social (artículo 149.1.17),
6.Bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.
7.Legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (todos ellos del artículo 149-1.18),
8.Legislación básica sobre protección del medio ambiente y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias (artículo 149.1.23),
9.Bases del régimen minero y energético (artículo 149.1.25),
10.Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y de todos los medios de comunicación social (artículo 149.1.27)
11.Las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución Española, relativo al derecho a la educación (artículo 149.1.30).

De tales atribuciones competenciales en favor del Estado se deduce un reparto de la potestad normativa basado en el binomio bases estatales (o legislación básica o normativa básica, puesto que los tres han sido considerados equivalentes por el Tribunal Constitucional) desarrollo autonómico.

Esta técnica, que no debe confundirse con la delegación legislativa, tanto penal como no penal a la que se refiere el artículo 82 de la Constitución, constituye una de los rasgos más peculiares y distintivos de los criterios informadores del reparto de competencias en nuestro Estado autonómico a la vez que fuente del mayor número de controversias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

legislación penal

De esta forma, la definición de lo básico llevada a cabo por los órganos estatales está sometida al control del Tribunal Constitucional, órgano al que corresponde la decisión última de lo que deba entenderse por básico en cada materia en función de los límites derivados de la distribución constitucional y estatutaria de competencias.

Así, es precisamente la labor llevada a cabo por el Tribunal Constitucional de la que pueden extraerse una serie de criterios respecto a la legislación básica.

ALCANCE  Y FINES DE LAS BASES LEGISLATIVAS

De acuerdo con la doctrina de nuestro alto tribunal las bases han de ser, en cuanto a su contenido, un común denominador normativo para el conjunto del Estado expresando, por un lado, los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, como expresión de la unidad del mismo, atendiendo como tales a aspectos más estructurales que coyunturales a la par que venir dotadas de una cierta estabilidad, sin que pueda descender a regulaciones de detalle.

El Tribunal Constitucional ha declarado que:

El ámbito de lo básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate con ello, una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material” (Sentencia del Tribunal Constitucional 223/2000, de 21 de septiembre, Fundamento Jurídico 6, con cita de las Sentencias 1/1982, de 28 de enero, 48/1988, de 2 de marzo, 147/1991, de 4 de julio y 197/1996, de 28 de noviembre).

Desde otra óptica, constituyen el límite dentro del cual deben moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias por lo que, por esa misma razón, las bases no pueden agotar el entero espacio normativo del ámbito regulado, debiendo permitir la introducción de las peculiaridades que cada Comunidad Autónoma estime oportunas, dentro de su ámbito de competencias estatutariamente asumido.

En suma, no resulta posible que las bases estatales vacíen de contenido las competencias autonómicas en una determinada materia imponiendo un régimen uniforme que no permita, a partir de lo considerado por el Estado como básico, la instrumentación de opciones diversas.

En sentido contrario, tampoco las Comunidades Autónomas, al dictar sus disposiciones de desarrollo de la normativa básica estatal pueden invadir el ámbito previamente reservado al Estado por ésta.

LA FORMA DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA NO PENAL

En relación con el rango normativo de las bases la doctrina constitucional, tras perfilar en su jurisprudencia un inicial concepto material de bases, en el sentido de que lo esencial de las bases es su contenido y no el instrumento a través del cual se manifiestan, ha terminado por afirmar, a partir de la Sentencia de Tribunal Constitucional 69/1988 y de modo complementario a su definición material, una concepción formal de la normativa básica.

Dicha concepción formal está articulada en torno al principio de reserva de ley, vinculando esa exigencia de ley formal aprobada en Cortes expresando qué contenidos normativos tienen esa condición básica así como el título o títulos competenciales que le habilitan para dictarlos o, en su defecto, estando dotada de un estructura que permita inferir tal condición con la necesidad de asegurar así que la norma básica cumpla con la exigible certidumbre y estabilidad consustancial a la propia función de las bases.

Es precisamente esta necesidad de certeza y estabilidad, implícitas a la noción de bases, la que impide que el Estado pueda oponer a las Comunidades Autónomas cualquier clase de precepto, legal o reglamentario, al margen de cual sea su rango y estructura.

De este modo se evita la indeterminación formal de las normas básicas, contraria al principio de seguridad jurídica, principio especialmente relevante en un ámbito en el que está en juego la delimitación precisa de las competencias estatales y autonómicas tal como declara el fundamento jurídico 6 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 24/2002:

Su efectividad se traduce en una preferencia por la Ley como el instrumento normativo idóneo para su establecimiento pues sólo a su través se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que con- curran y se articulen las competencias básicas estatales y las autonómicas de desarrollo legislativo”.

La anterior afirmación de principio ya señalada en otras Sentencias del Tribunal Constitucional como las 213/1994, de 14 de julio, Fundamento Jurídico 10; 197/1996, de 28 de noviembre, Fundamento Jurídico 5.b); 118/1998, Fundamento Jurídico 16; y 242/1999, Fundamento Jurídico 8 se ve luego matizada con la admisión, siquiera excepcional, de que el reglamento pueda definir las bases estatales, con lo que más que de principio de reserva de ley formal debería hablarse de la preferencia de la ley formal para el establecimiento de las bases, preferencia que supone o debería suponer acentuar la reserva de ley y reducir al mínimo imprescindible la intervención del reglamento en la materia.

ley penal

En estos casos, que han de ser entendidos como excepciones a esa regla general, la intervención del reglamento en la delimitación de lo básico se justifica por tratarse de un complemento necesario e indispensable reclamado por la propia norma legal para completar la regulación de la disciplina básica por ella definida así como también por su carácter marcadamente técnico, justificativo de su tratamiento por normas reglamentarias o bien por la naturaleza cambiante o coyuntural de la materia.

De esta forma, conforme a la doctrina constitucional, las bases deberán cumplir con dos elementos formales para poder recibir tal consideración y operar válidamente como punto de partida del desarrollo normativo autonómico.

  1. En primer lugar, ser establecidas, como regla general, a través de una norma con rango de ley
  2. En segundo lugar que la misma, o bien declare expresamente su alcance básico o, en su defecto, tenga una estructura que permita inferir que se trata de una norma de tal carácter.

Esta exigencia de ley conoce, sin embargo, excepciones que permiten la llamada al reglamento para establecer la normativa básica, si bien la intervención del reglamento en la determinación de lo básico, por su propia naturaleza de dispensa excepcional de suficiencia de rango normativo, ha de ser valorada en cada caso por el Tribunal Constitucional, conforme a los criterios que ya se han expuesto.

RELACIÓN ENTRE LA LEGISLACIÓN BÁSICA ESTATAL Y LA AUTONÓMICA DE DESARROLLO

En cuanto al problema de las relaciones que se establecen entre la normativa básica estatal y la autonómica que desarrolla aquella, la mayor parte de la doctrina entiende que tales relaciones han de examinarse desde la óptica del principio de competencia, lo que significa que cada una de ellas ha de moverse en un marco preestablecido por el orden constitucional de distribución de competencias.

Por tanto, cuando una de ellas exceda o sobrepase dicho marco incurre en inconstitucionalidad o invalidez, al regular una materia para la que no se encuentra constitucionalmente habilitada.

Ahora bien, aún siendo cierto lo anterior resulta indiscutible que la competencia para determinar las bases en las materias en que, de acuerdo con la Constitución, es posible realizar esta tarea, corresponde al Estado.

Aunque se trata de una competencia atribuida directamente al Estado por la Constitución su concreción en cada caso queda diferida a un momento posterior constituido por el ejercicio concreto de la competencia estatal para delimitar lo básico.

La atribución al Estado, por el artículo 149.1 de la Constitución, de esta función de delimitación de lo básico tiene un doble fundamento, vinculado con las funciones que las bases cumplen en nuestro ordenamiento jurídico.

La primera, que ya se ha señalado, es la de establecer un mínimo común normativo en todo el territorio nacional a partir del cual puedan desarrollar las Comunidades Autónomas sus propias aunque pueda haber con la posibilidad de permitir una cierta variación, en función de la regulación adoptada por el Estado en cada momento, de ese marco normativo común constituido por las bases estatales.

Lo anterior contribuye a explicar que, en determinadas circunstancias, la legislación básica estatal pueda ser considerada como canon o medida de la constitucionalidad de la normativa autonómica adoptada en desarrollo de la base estatal.

Ello ocurrirá en los casos en los que lo cuestionado sea si los preceptos autonómicos pueden ser entendidos como un desarrollo de las bases estatales compatible con ellas o, por el contrario, ha de considerarse que los mismos no han respetado tal normativa básica estatal resultando, por ello, vulneradores del orden constitucional de distribución de competencias.

Esa eventual apreciación de la infracción de la normativa básica determinaría que nos encontraríamos ante un supuesto de lo que el Tribunal Constitucional ha denominado (Sentencia del Tribunal Constitucional 166/2002, de 18 de septiembre, Fundamento Jurídico 3) inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto, dado que la normativa autonómica será contraria al orden de distribución de competencias precisamente por infringir la normativa estatal básica.

Ahora bien, para que dicha vulneración exista será necesario que, como declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional 151/1992, de 19 de octubre (Fundamento Jurídico 1), concurran dos circunstancias: que la norma estatal infringida por la Ley autonómica sea, en sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.

Asimismo, es preciso tener en cuenta la incidencia de la legislación básica sobrevenida incompatible con la normativa autonómica que en el momento de ser dictada resultaba conforme con las normas básicas vigentes.

En relación con este problema el Tribunal Constitucional viene considerando que la legislación básica estatal sobrevenida provoca la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la preexistente normativa de desarrollo autonómica, si bien ese efecto únicamente se produce a partir de la fecha de entrada en vigor de la legislación básica estatal (al respecto, Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero).

LEGISLACIÓN BÁSICA ESTATAL Y REFORMAS ESTATUTARIAS

En suma, la cuestión esencial en torno a lo básico es su alcance y contenido concretos, a partir del cual se produce el desarrollo normativo autonómico, lo que explica su carácter esencial para nuestro sistema de distribución competencial así como también el que su articulación haya sido criticada, al menos desde la perspectiva de algunas Comunidades Autónomas.

Ambos factores resultan determinantes de la atención que esta cuestión ha merecido tanto en los distintos procesos de reformas estatutarias en curso así como en las recientemente aprobadas.

En tal sentido, podemos apreciar, en las reformas estatutarias ya aprobadas, dos formas distintas de aproximarse a esta cuestión de la delimitación de lo básico.

La primera vendría constituida por las reformas de los Estatutos de Autonomía de la Comunidad Valenciana, de las Islas Baleares y de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, aprobadas, respectivamente, por las Leyes Orgánicas 1/2006, de 28 de abril; 1/2007, de 28 de febrero y 14/2007, de 30 de noviembre.

En este sentido, los tres Estatutos citados (artículos 50, 31 y 71) responden a la concepción ya acuñada tradicionalmente en los Estatutos de Autonomía, de tal suerte continúan refiriéndose a las competencias que se asumen como compartidas haciendo referencia a que tal asunción se produce

En el marco de la legislación básica del Estado” correspondiendo a la Comunidad Autónoma, en el dicho marco, las facultades de desarrollo legislativo y ejecución.

Una aproximación a esta cuestión desde una óptica ligeramente diferente es la contenida en las reformas de los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Andalucía y Aragón.

En este sentido, el artículo 111 del Estatuto catalán se refiere a las competencias compartidas en los términos siguientes:

En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalidad la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto.

En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias.

El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas”.

Por su parte, el artículo 42.2.2 del Estatuto andaluz dispone, sobre la misma cuestión, lo siguiente:

Competencias compartidas, que comprenden la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución.

En el ejercicio de estas competencias, la Comunidad Autónoma puede establecer políticas propias”.

Con alguna modificación con respecto a esta última formulación, el artículo 75 del Estatuto de Autonomía de Aragón establece el siguiente concepto de competencia compartida:

En el ámbito de las competencias compartidas, la Comunidad Autónoma de Aragón ejercerá el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica que establezca el Estado en normas con rango de ley, excepto en los casos que se determinen de acuerdo con la Constitución, desarrollando políticas propias”.

En estas últimas formulaciones, si bien mucho más claramente en el caso del Estatuto catalán, puede apreciarse un intento por delimitar el ámbito en el que deben moverse las normas básicas a través de la utilización de dos mecanismos.

  • El primero, planteado por el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, es el intento normativo de promover la reducción del alcance de lo básico mediante la exigencia de que las bases estatales constituyan únicamente principios o mínimo común normativo que han de ser concretados posteriormente por la Generalitat mediante una norma legislativa.
  • El segundo, común a los tres Estatutos de Autonomía, es la exigencia de que las bases estatales sean fijadas mediante normas con rango de ley, si bien tal exigencia no aparece formulada con un carácter absoluto, dada la existencia de una excepción en forma de cláusula, cuya interpretación y aplicación queda todavía por aclarar, de remisión a lo dispuesto en la Constitución (caso andaluz o aragonés) o a lo dispuesto no solo en la Constitución sino también en el Estatuto (caso catalán).

DUDAS SOBRE LA LEGISLACIÓN

Al respecto, la duda que plantean estas formulaciones, y que deberá ser resuelta por el Tribunal Constitucional, es la de si, por un lado, resulta admisible que el Estatuto de Autonomía pueda ser una norma que determine, siquiera con ese carácter de generalidad, el alcance de lo básico y si, con ello, no se estaría privando al Estado de una competencia, la de determinar lo básico, que la Constitución confiere al legislador ordinario, dado que constituye la regulación nuclear de una cuestión sobre la que comparten competencias el Estado y las Comunidades Autónomas.

Relacionada con esta cuestión se encuentra indudablemente la de si el alcance de la norma básica puede ser distinto en función de las distintas previsiones estatutarias.

ESQUEMA DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA

En el esquema derivado del artículo 149.1 de la Constitución, a la Comunidad Autónoma le corresponde actuar de acuerdo con la delimitación de lo básico que haga el Estado, precisamente desarrollándolo, si bien esa delimitación estatal ha de ser lo suficientemente genérica, de modo que permita un desarrollo específico por parte de la Comunidad Autónoma.

Igualmente necesario resulta el pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto al alcance de la exigencia de que las bases se establezcan en normas de rango legal, dada su doctrina acerca de las mismas, la cual, aun señalando la conveniencia de que las bases se establezcan en una norma legal aprobada con tal carácter básico, permite que las mismas puedan ser fijadas por disposición de rango inferior a la Ley, admitiendo diversas posibilidades en el juego bases estatales desarrollo autonómico.

A todo ello podría añadirse que el objetivo de concretar el ámbito competencial autonómico puede provocar dificultades para una declaración formal de lo básico aplicable con el mismo alcance en todo el territorio, a la vista de las distintas formulaciones del concepto de competencia compartida.

Pedro Ibáñez

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